中國(guó)的“小巷總理”為什么管用？

1949年10月1日，北京，開(kāi)國(guó)大典。

20天后，10月21日，中央人民政府政務(wù)院在北京宣告成立。新上任的政務(wù)院總理周恩來(lái)主持了政務(wù)院第一次政務(wù)擴(kuò)大會(huì)議。政務(wù)院設(shè)政治法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、文化教育委員會(huì)、人民監(jiān)察委員會(huì)和30個(gè)部、會(huì)、院、署、行。

兩天之后，10月23日晚上，在千里之外的浙江省杭州市上城區(qū)上羊市街，250多名居民代表接到通知去西牌樓小學(xué)禮堂開(kāi)會(huì)。昏黃的電燈下，他們每個(gè)人領(lǐng)取了一張選票，代表轄區(qū)2250戶選出老百姓自己管理自己的一個(gè)組織——居民委員會(huì)。

居民委員會(huì)由主任、副主任和居民委員組成。其中，居委會(huì)主任因?yàn)楣ぷ髟诮诸^巷尾，負(fù)責(zé)的事務(wù)又包羅萬(wàn)象，以至于很多人愿意把他們稱為——“小巷總理”。

在廣袤的國(guó)土上，嶄新的人民共和國(guó)就這樣一邊鋪陳開(kāi)宏大設(shè)計(jì)，一邊勾描著細(xì)膩工筆……一切都是這個(gè)古老國(guó)度里從未有過(guò)的新氣象！

“陳總理”上任記

陳福林是上城區(qū)上羊市街的一名人力車(chē)夫，念過(guò)3年小學(xué)，是個(gè)走街串巷的熱心腸。這條街上誰(shuí)家有個(gè)婚喪嫁娶都少不了喊上這位“陳家大兒子”來(lái)幫忙。1949年5月杭州解放，人力車(chē)沒(méi)人坐了，陳福林便來(lái)到當(dāng)?shù)匾患夜�廠當(dāng)力工，“小伙子有力氣，干活實(shí)在”是大家對(duì)他的評(píng)價(jià)。

陳福林銅像。吳楠攝

選居委會(huì)那天晚上的經(jīng)歷，陳福林生前多次談起：“那天發(fā)的選票是一個(gè)油印的紙質(zhì)條子，約8厘米寬、18厘米長(zhǎng)。紙上共印了21個(gè)候選人的姓名，在姓名后面有空格……”

一人一票的選舉，很快有了結(jié)果，24歲的陳福林當(dāng)選上城區(qū)上羊市街居委會(huì)主任，畢業(yè)于上海法政學(xué)校的陳道彰當(dāng)選副主任。一起選出的還有另外7名居委會(huì)委員，分別負(fù)責(zé)生產(chǎn)、公安、民政、文教、衛(wèi)生等事務(wù)。

還原1949年上羊市街居民委員會(huì)選舉現(xiàn)場(chǎng)場(chǎng)景的油畫(huà)。吳楠攝

“陳家大兒子”當(dāng)上了居委會(huì)主任！200多位居民代表既興奮又新鮮，有說(shuō)有笑地走出了會(huì)場(chǎng)。剩下的，是當(dāng)初國(guó)民政府任命的20多名“保長(zhǎng)”。說(shuō)起“保長(zhǎng)”這個(gè)職務(wù)的由來(lái)，還要追溯到宋代王安石變法創(chuàng)設(shè)的保甲制——十戶為甲，設(shè)甲長(zhǎng)；十甲為保，設(shè)保長(zhǎng)。到了國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期，保甲制成為維護(hù)其反動(dòng)統(tǒng)治的工具�；ǘ嗌馘X(qián)能買(mǎi)個(gè)“保長(zhǎng)”的職位，從來(lái)就不是秘密。

新舊交替，永遠(yuǎn)不會(huì)有和顏悅色。就在選舉結(jié)束之后，直到一位同志把手槍拍在了桌子上，這20多個(gè)“保長(zhǎng)”才不情愿地交出了印章。陳福林拿個(gè)包袱皮把這些印章一包，拿回家當(dāng)柴火燒了。

在漫長(zhǎng)的歷史中，這個(gè)夜晚的故事起初毫不起眼。但是，為了梳理出這個(gè)故事，民政部組織專(zhuān)家學(xué)者從2004年開(kāi)始，展開(kāi)了為期4年的漫長(zhǎng)尋訪研究。2008年6月，最終宣布上城區(qū)上羊市街居委會(huì)是新中國(guó)歷史上第一個(gè)居委會(huì)。

這250多位居民代表成了中國(guó)基層民主的最初實(shí)踐者。而這位剛剛當(dāng)選的陳福林主任也絕不會(huì)想到，自己竟是新中國(guó)歷史上第一位“小巷總理”。

這位“小巷總理”一上任，面對(duì)的工作就又多又雜。個(gè)別居民衛(wèi)生習(xí)慣不好，隨地大小便，陳福林和居委會(huì)一班人商量，蓋了兩間簡(jiǎn)易公廁；國(guó)內(nèi)一些地區(qū)遭受洪澇災(zāi)害，居委會(huì)干部就挨家挨戶去募捐；抗美援朝，陳福林去慰問(wèn)軍烈屬，動(dòng)員青年參軍報(bào)國(guó)；戶口大清查，居委會(huì)協(xié)助有關(guān)部門(mén)清查出了31名特務(wù)、151名吸毒人員……

舊社會(huì)保甲制的核心訴求是人身控制，而新中國(guó)由人民選舉產(chǎn)生的居委會(huì)，則是把為人民服務(wù)作為初心使命。這便是新的社會(huì)基層組織與保甲制的根本區(qū)別。

現(xiàn)在的上羊市街社區(qū)居委會(huì)指示牌。吳楠攝

今天我們回顧“‘陳總理’上任記”，不只是要講述陳福林個(gè)人的傳奇命運(yùn)，而是要在這個(gè)故事中尋找“小巷總理”這個(gè)制度的基因。

陳福林是人力車(chē)夫，他的居委會(huì)同事里有木匠、女工、女教師、銀行經(jīng)理和茶館老板。這些人本就是杭州城里的普通市民，選舉他們的也是普普通通的街坊鄰居。新中國(guó)的建立，開(kāi)啟了千百年來(lái)中國(guó)人從未經(jīng)歷過(guò)的嶄新歷史——人民當(dāng)家作主。而那一晚的小小選舉，則是這段大歷史在中國(guó)最基層的投射。

在中國(guó)，“小巷總理”從來(lái)不是個(gè)體，而是代表了一種制度，一種基層治理模式。2019年9月24日，中共中央政治局就“新中國(guó)國(guó)家制度和法律制度的形成和發(fā)展”舉行第十七次集體學(xué)習(xí)。中共中央總書(shū)記習(xí)近平主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，我們黨自成立之日起就致力于建設(shè)人民當(dāng)家作主的新社會(huì)，提出了關(guān)于未來(lái)國(guó)家制度的主張，并領(lǐng)導(dǎo)人民為之進(jìn)行斗爭(zhēng)。

1953年至1997年杭州市部分城區(qū)的選民證。吳楠攝

中國(guó)的“小巷總理”為什么很管用？因?yàn)閺乃�誕生的第一刻起就被中國(guó)共產(chǎn)黨賦予了“人民當(dāng)家作主”基因。1954年12月31日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)了《城市居民委員會(huì)組織條例》；1989年12月26日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，其中明確規(guī)定：“居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”“由城市居民群眾依法辦理群眾自己的事情”。在法律的保障下，“從人民中來(lái)，為人民服務(wù)”的理念在“小巷總理”的身上體現(xiàn)得格外直觀而清晰。

從“諸葛亮?xí)�”到“民生議事會(huì)”

前不久，在遼寧省沈陽(yáng)市鐵西區(qū)興工九委社區(qū)，記者見(jiàn)到了被國(guó)務(wù)院原總理朱镕基稱為“小巷總理”的黃大媽——黃鳳珍。

嗓門(mén)大、走路快、精神頭足，初見(jiàn)黃大媽時(shí)完全想不到她已經(jīng)82歲了。從路口到活動(dòng)室，一路上見(jiàn)到黃大媽的居民都免不了跟她嘮上兩句，200多米的路程足足走了10分鐘。退休前，黃大媽就是這里的社區(qū)黨委書(shū)記、居委會(huì)主任。

2002年，朱镕基來(lái)沈陽(yáng)考察，黃大媽匯報(bào)下崗職工再就業(yè)工作時(shí)，用一套又一套的順口溜講出了一個(gè)又一個(gè)行之有效的“笨辦法”，讓一向嚴(yán)肅的朱镕基笑著稱贊：“你給群眾辦了那么多實(shí)事，‘小巷總理’不簡(jiǎn)單啊�！�

1998年黃大媽?zhuān)ㄓ叶�）與社區(qū)居民研究辦廠再就業(yè)。黃鳳珍提供

彼時(shí)，正是東北國(guó)企最困難的時(shí)期，大量下崗職工賦閑在家。黃大媽所在的興工九委，有居民2281戶，總?cè)丝?635人，其中下崗失業(yè)人員1062人。

下崗人員再就業(yè)成了黃大媽的最大難題。為了廣泛聽(tīng)取居民的需求，她在興工九委召開(kāi)了幾次“群眾大會(huì)”�！叭齻�(gè)臭皮匠賽過(guò)諸葛亮”，黃大媽干脆就把這個(gè)會(huì)叫做“諸葛亮?xí)�”�?/p>

“樓下應(yīng)該有個(gè)煎餅攤”“雙職工想回家就能喝上熱水”“咱大院能不能有個(gè)食堂”……諸葛亮?xí)�上，好主意一個(gè)又一個(gè)地蹦出來(lái)。黃大媽帶著大伙一個(gè)個(gè)落實(shí)，解決了幾百人的就業(yè)問(wèn)題。

黃大媽又把諸葛亮?xí)�里有一技之長(zhǎng)的居民組織起來(lái)，專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)下崗職工，黃大媽的口號(hào)是“要想再上崗、技能來(lái)武裝”。

興工九委社區(qū)在沈陽(yáng)市率先建立了家政信息就業(yè)服務(wù)站，就業(yè)安置率達(dá)95%，成為帶動(dòng)沈陽(yáng)市社區(qū)安置失業(yè)人員工作的領(lǐng)頭雁。

黃大媽的居委會(huì)工作生涯，是從1962年開(kāi)始的。那一年，現(xiàn)任鞍山市靈西社區(qū)居委會(huì)主任的劉娟才剛剛出生。跟黃大媽比，劉娟的工作思路一脈相承，又有所不同。

在靈西社區(qū)，劉娟組織了一個(gè)“民生議事會(huì)”。會(huì)議定期召開(kāi)，議題提前公布，讓居民出點(diǎn)子、拿主意，一起研究討論有關(guān)社區(qū)建設(shè)、社區(qū)事務(wù)和社區(qū)服務(wù)問(wèn)題。

劉娟（左中）組織“民生議事會(huì)”研究供暖問(wèn)題。湯龍攝

曾經(jīng)，當(dāng)?shù)刂伟矄?wèn)題頻發(fā)，民生議事會(huì)就議出了巡邏防控隊(duì)的方案。退休老干部擔(dān)任防控隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)，帶動(dòng)一批居民每天巡邏，維護(hù)治安。

社區(qū)里老年人多，腿腳不便。民生議事會(huì)又研究出一個(gè)“黨員代辦中心”。社區(qū)里的年輕黨員輪流為老年人代辦老年證、乘車(chē)卡，代交水費(fèi)、電費(fèi)。到后來(lái)，社區(qū)里的理發(fā)、修鞋、修家電都可以找代辦中心。

如果說(shuō)黃大媽的諸葛亮?xí)�還是一種自發(fā)性的摸索，那么劉娟組織的民生議事會(huì)則是有著深入思考和清晰思路的制度設(shè)計(jì)。黃大媽的“大伙兒的事大伙兒想，大伙兒的事大伙兒辦”被劉娟總結(jié)提煉成了“自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展”的工作理念，她說(shuō)：“要讓普通居民有主人翁的責(zé)任感”。

黨的十九大報(bào)告中指出，要“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”。

從黃大媽到劉娟，這些“小巷總理”之所以很管用，就是因?yàn)樽プ×恕肮步ā⒐仓�、共享”這6個(gè)字。透過(guò)這6個(gè)字，我們能夠看見(jiàn)“人民當(dāng)家作主”的內(nèi)涵已經(jīng)變得更加飽滿和充實(shí)。

“小巷總理”在網(wǎng)上

沈陽(yáng)市沈北新區(qū)道義街道晨興社區(qū)的社區(qū)書(shū)記、居委會(huì)主任高云白是個(gè)80后。晨興社區(qū)共有14個(gè)小區(qū)，常住居民8000多戶，居民人數(shù)近2萬(wàn)人。高云白也是位“小巷總理”，只要拿出手機(jī)，就是一呼百應(yīng)的“網(wǎng)紅”。

高云白（左）指導(dǎo)住戶使用微信小程序。李進(jìn)媛攝

高云白10年前到社區(qū)工作，從QQ群到微信群，她的工作一直沒(méi)離開(kāi)手機(jī)。最近，她還開(kāi)發(fā)了一個(gè)微信小程序，社區(qū)居民通過(guò)這個(gè)小程序可以查詢到商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、家政服務(wù)等相關(guān)信息。前不久，沈陽(yáng)遭遇了多年未有的短時(shí)強(qiáng)降雨，小程序的實(shí)時(shí)推送功能派上了用場(chǎng)，氣象預(yù)警信息、道路積水信息、公交地鐵延時(shí)信息……幾十個(gè)微信群里反復(fù)刷屏，居民們一片點(diǎn)贊。

高云白的微信里，還有一個(gè)“小巷總理”群。這個(gè)群里都是沈陽(yáng)市年輕的社區(qū)干部，1983年生的朱帥是最活躍的一個(gè)。

朱帥現(xiàn)在是大東區(qū)萬(wàn)泉街道魁星社區(qū)的社區(qū)書(shū)記、居委會(huì)主任。在社區(qū)辦事大廳里的大屏幕上，我們看到了他的“一網(wǎng)一格多功能”工作模式。一網(wǎng)指現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)，一格指社區(qū)內(nèi)300個(gè)住戶為一格。“我們一共有15個(gè)網(wǎng)格，一個(gè)網(wǎng)格有一個(gè)網(wǎng)格員。每個(gè)網(wǎng)格都有一個(gè)微信群，有任何情況都會(huì)第一時(shí)間在微信群里進(jìn)行溝通�！�

朱帥指著屏幕介紹，他負(fù)責(zé)的社區(qū)里曾經(jīng)有過(guò)一些違章建筑。這些建筑留著隱患大，但拆掉又阻力多。

朱帥（左一）與工作人員通過(guò)網(wǎng)格系統(tǒng)查看小區(qū)內(nèi)情況。李進(jìn)媛攝

“為拆掉一個(gè)違章小賣(mài)部，我們就建了一個(gè)30多人的群�！边@個(gè)群里有違建小賣(mài)部的老板，有城建部門(mén)的負(fù)責(zé)人，有律師，有街坊鄰居，還有媒體記者……群主是“小巷總理”朱帥。群里所有人一起做這個(gè)小賣(mài)部老板的工作，政策講清楚、問(wèn)題能回復(fù)。沒(méi)用兩個(gè)月的時(shí)間，違建小賣(mài)部拆掉了。小賣(mài)部的老板非但沒(méi)有為難朱帥，還跟朱帥和群里的幾個(gè)網(wǎng)友嘮成了朋友。

在今天的社區(qū)里，看不見(jiàn)黃大媽敲臉盆張羅開(kāi)會(huì)的場(chǎng)景，但是社區(qū)工作人員和居民的雙向互動(dòng)每時(shí)每刻都在進(jìn)行。在這個(gè)上萬(wàn)人的社區(qū)里，網(wǎng)絡(luò)拉近了人和人之間的距離。

社會(huì)治理現(xiàn)代化，必然是治理方式的現(xiàn)代化。習(xí)近平總書(shū)記指出，要強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)思維，利用互聯(lián)網(wǎng)扁平化、交互式、快捷性優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化，用信息化手段更好感知社會(huì)態(tài)勢(shì)、暢通溝通渠道、輔助決策施政。今天的中國(guó)共有社區(qū)網(wǎng)格257.3萬(wàn)多個(gè)，有網(wǎng)格員429.8萬(wàn)人，北京等25個(gè)省份實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化服務(wù)管理全覆蓋，發(fā)現(xiàn)、分析、解決、核實(shí)反饋問(wèn)題，更加快捷準(zhǔn)確。

年輕一代的“小巷總理”為什么很管用？因?yàn)樗麄儼逊��?wù)群眾與互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的新技術(shù)、新手段相融合。他們身在互聯(lián)網(wǎng)的另一端，但是服務(wù)和關(guān)懷卻通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)延伸到了每一位居民的生活里。

協(xié)商民主——“小巷總理”的偉大實(shí)踐

世界上從來(lái)就沒(méi)有一種放之四海而皆準(zhǔn)的民主標(biāo)準(zhǔn)。民主，不只是價(jià)值觀，還是方法論。哪一種民主是合適的，應(yīng)當(dāng)以它在治理中的實(shí)際效果來(lái)衡量。看它究竟是制造了問(wèn)題，還是解決了問(wèn)題；是制造了麻煩，還是解決了麻煩。

無(wú)論是黃大媽的諸葛亮?xí)�，還是劉娟的民生議事會(huì)，再到高云白、朱帥的網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、居民微信群，這些土辦法新辦法都在不同時(shí)期最大限度地凝聚著居民們的智慧和力量。下崗再就業(yè)、治安管理、困難群體幫扶、違章建筑清理……在“小巷總理”的組織下，大家的事大家商量著辦，民主切實(shí)體現(xiàn)在了居民生活里。

這些“小巷總理”也在中國(guó)城市的最基層實(shí)踐著一種民主模式——協(xié)商民主。

與一些國(guó)家的民主模式不同，這種協(xié)商民主不尋求對(duì)抗，不放大分歧，而是致力于整合社會(huì)關(guān)系，減少社會(huì)矛盾，擴(kuò)大社會(huì)共識(shí)。這種民主模式中沒(méi)有非此即彼的撕裂，沒(méi)有你贏我輸?shù)慕侵穑�而是讓多元化的意�?jiàn)和訴求得到有組織、有秩序的表達(dá)和集中。無(wú)論是面對(duì)面的開(kāi)會(huì)，還是在網(wǎng)絡(luò)里的討論協(xié)商，都是尋求最大公約數(shù)，讓每一位居民都可以發(fā)表意見(jiàn)，都可以參與決策，都可以共享發(fā)展成果。

習(xí)近平總書(shū)記指出，人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時(shí)有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利；要看人民有沒(méi)有進(jìn)行民主選舉的權(quán)利，也要看人民有沒(méi)有進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。

黨的十九大提出，“發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主重要作用”。有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。

70年，一代又一代的“小巷總理”成了這個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的推動(dòng)者和見(jiàn)證者。70年，“小巷總理”的工作方式不斷變化，工作手段幾經(jīng)更迭，但是“以人民為中心”的理念始終閃耀在街巷之間。充分發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主的優(yōu)勢(shì)，從人民中來(lái)、到人民中去，依靠人民、服務(wù)人民，這是“小巷總理”之所以管用的根本原因。

2014年2月，習(xí)近平總書(shū)記走進(jìn)北京交道口街道福祥社區(qū)雨兒胡同看望居民，居委會(huì)主任李娜熱情迎接，一路走一路匯報(bào)社區(qū)情況�？吹缴鐓^(qū)干干凈凈，百姓幸福感很強(qiáng)，總書(shū)記表示，社區(qū)管理涉及方方面面，都要照顧到。你們最辛苦，請(qǐng)給社區(qū)全體工作人員問(wèn)好。這一瞬間溫暖了很多人。

今天，在越來(lái)越龐雜的城市里，“小巷總理”正在把多元主體組織在一起，共同治理社會(huì)公共事務(wù)，共同分享社會(huì)發(fā)展成果。這正是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程。

在新中國(guó)成立70年之際眺望未來(lái)，我們可以清晰地看到，街頭巷尾亦是廣闊天地，“小巷總理”大有可為。